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人防征文

征文:浅议商品房住宅地下人防工程之管理

       

按照《中华人民共和国人民防空法》第十八条、第二十二条的规定,城市很多新建的商品房按要求修建了防空地下室,这使得《人防法》颁布二十年来,我国城市防空能力得到明显提升,我国人防工作取得突出成绩,同时,我们在深入社区开展人防工作的时候,常听到社区干部群众反映,社区结合商品房建设的地下人防工程到底属于谁的?归谁管理合适?如果是人防工程,为什么国家不管,而任由开发商或物业公司在管?不少社区干部群众深感困惑,我们以为,这些不解就引申出了如何改进商品房地下人防工程管理的问题。

  由于《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国物权法》等诸多法律或有关法规,均未规定结合商品房建设的人防工程的产权归属,使之产权不明,进而引起其日常管理成为一个多年来棘手的老大难问题,在此,我们作一个浅显的探讨,供大家参考。

  一、商品房地下工程的三种基本类型

  第一类是商品房地下工程产权归属开发商的。由开发商投资建设的、不属于人防工程的地下工程,是可以出售产权,但首先应出售给本小区的业主。所谓“首先应出售给本小区的业主”,是指如果小区地下车位销售期满仍有剩余,并且剩余车位的出售信息向本小区业主公示达合理期限后,仍无小区业主购买第一车位时,才可对外出售,本小区业主才可认购第二个车位。

  第二类是地下工程建筑面积已列入公摊面积,由小区全体业主共同购买了的非人防工程。这类用作地下车位的开发商无权销售、转让,所有权归属小区全体业主,如何处置由全体业主协商决定。此类地下车位也不能办理产权证。

  第三类是地下工程属于结合商品房建设,按照人防工程防护标准修建的人防地下室,即人们常说的人防工程,战时国家统一调配用于掩蔽防御空袭,保护人民群众生命财产安全;平时用于民用,一般是停放车辆,解决居民停车问题。建设防空地下室是国家要求开发商结合民用建筑建设的,是国家强制配套设施,属于国防工程和社会公益设施。此类地下工程任何单位和个人都不得买卖。

  二、商品房地下人防工程所有权争议

  1.是归属国家说。

  根据《中华人民共和国人民防空法》第五条规定:“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人,通过多种途径,投资进行人民防空工程建设;人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有”。《中华人民共和国国防法》第三十七条:“国家为武装力量建设、国防科研生产和其他国防建设直接投入的资金、划拨使用的土地等资源,以及由此形成的用于国防目的的武器装备和设备设施、物资器材、技术成果等属于国防资产。国防资产归国家所有。”江西省实施《中华人民共和国人民防空法》办法第十七条规定:“平时使用或开发利用人民防空工程应当经县级以上人民政府人民防空主管部门批准。未经批准,任何单位和个人不得占用、转让、抵押、租赁人民防空工程。人民防空工程的使用权经过批准发生变更时,有关当事人应当到人民防空主管部门办理变更手续。战时或者遇突发情况,人民防空工程由当地人民政府统一安排使用。”以上法律法规均未规定人防地下车位产权归属于国家以外的企业事业组织、社会团体和个人,人防地下车位虽不符合国防资产构成要素,但确定了对平时的使用管理进行监督检查与战时的平战转换处置权归属人民政府。依照《中华人民共和国人民防空法》第二条规定:“人民防空是国防的组成部分。”可见作为人防工程的地下车位,其所有权应归属国家较为适宜,且归属国家具有战时动员效率高,有利于保障国防安全的优越性,而业主对地下车位拥有优先使用权。

  也有观点认为,人防地下车位所有权虽未明确,但从国家有关法律法规来看,并未禁止作为人防工程改建的地下室使用权的买卖。法无禁止即可为,至少使用权经过政府人防主管部门批准是可以买卖的(此观点有争议)。

  2.是归属业主说。

  根据国家物价局制定的《商品住宅价格管理暂行办法》第五条规定:“商品住宅价格由下列项目构成:第一款第四项 住宅小区基础设施费和住宅小区非营业配套公共建筑的建设费……”。显而易见属于人防工程的地下室建设经费已经计入商品房住宅销售价格中,也就是说开发商投入建造配套的人防工程地下室的资金,随着商品房的出售,已转嫁到了业主身上,最后还是小区业主替换开发商投资建设了人防地下室。依据建设部《城市地下空间开发利用管理规定》第25条规定:“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则……”根据这两条规定,人防地下车位的所有权应归属小区全体业主才合乎情理。国家尊重鼓励平时利用人防工程,为社区居民服务(一般多作停车位),并行使监管权;在战争发生或者遇突发情况时国家有强制统一调配权,以保护人民群众的生命财产安全。

  3是归属开发商说。

  《中华人民共和国人民防空法》规定,城市符合条件的新建民用建筑,按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室,违反国家有关规定不修建的,由县级以上人民政府人民防空部门对当事人给予警告,并责令限期修建,可以并处十万以下的罚款。据此开发商认为,修建防空地下室,是国家对开发商的强制性要求,是开发商应尽的义务,是由开发商投资建设,不构成国防资产。在商品房价格制定时,并未包括人防地下室,成本也并未转移给业主,因此,所有权应归属开发商。

  三、江西省有关人防地下室使用的规定 

  目前由于国家法律对人防工程的地下车位产权归属未作明确规定,增加了人防地下车位的管理难度,江西省人民防空办公室为进一步规范防空地下室平时使用和维护管理,结合本省人防工程地下室(含地下车位)使用的实际情况,做出了 “依法结合民用建筑修建的防空地下室是国家强制要求配套建设的人防工程,属于国防工程和社会公益设施,任何单位和个人不得买卖或者长期出租使用权的名义变相买卖防空地下室,在目前国家对防空地下室产权尚未明确的情况下防空地下室平时使用只允许短期租赁,每次租赁合同期不得超过5年”的规定。(《关于进一步规范防空地下室平时使用和维护管理有关问题的通知》赣人防发[2012]5号)

  四、对商品房地下人防工程管理的建议

  商品房住宅地下人防工程的所有权归属争议十分激烈,由于所有权不明,人防地下车位的权责利难以厘清,阻碍了社会投资人防工程的积极性,也影响了人防地下工程的投资建设及管理使用。国家应尽快从法律制度上确定人防工程权归属,这是解决问题根本所在与前提。

  作为基层人防工作者,我们在产权归属问题一时难以解决的情况下,建议有二:一是人防地下工程(人防车位)由政府授权给街道社区管理、维护,比时下由开发商或物业直接实际“占有”管理,具有更大的优越性。二是考虑到社区组织的工作性质,客观上难以直接管理社区人防工程,可以将社区组织定位于该社区人防工程的日常维护管理的直接责任主管部门,委托社区物业公司对社区人防工程进行日常维护管理,平时,县(区)政府人防办、街道、社区作为各级人防主管部门对社区物业公司管理人防工程进行监督、指导和检查。如此管理机制,即避免了社区与开发商、物业公司以及开发商、物业公司与广大业主间“利益”之争的矛盾,又融合了社区组织管理社区业主与社区人防工程管理,也缓解了社区业主与开发商和物业公司之间关于人防工程衍生利益分配的矛盾。

  社区组织是由社区居民自治组织、社区党组织和社区民间组织三部分组成。用小区居民的话来讲是半民间、半官方的组织机构,它的工作内容体现了小区居民的愿望,又贯彻了政府的意志。人防车位的特殊性决定了对它的管理不同于一般的物业管理,即使其产权归属全体业主或开发商,也需要委托第三方来管理维护。而政府通过街办社区行政化渠道进行管理,战时可高效顺畅实现平战转换、指挥街道社区组织居民防御空袭,平时又能很好的尊法守规、便于人防部门的监督检查,国家人防主管部门协同其他有关部门可以共同出台,商品房地下人防工程收益的一部分应当作为日常维护管理地下人防工程的基金,任何单位、组织和个人不得占有、挪用,因此形成区(县)人防办→街道→社区→或委托社区物业公司管理机制,来进行日常管理是目前最好的选择。


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