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研讨与交流

人防部门应自觉承担人防地下室管理的主体责任

       

《中华人民共和国人民防空法》经八届全国人民代表大会常务务委员会第二十二次会议通过,经中华人民共和国主席令78号公布,自199711起施行,已经二十年了。二十年来,人防部门依法行政,极大地推动了人民防空事业的全面发展,取得了举世注目的成就。但从二十年的执法实践来看,也暴露出一些问题,原本明晰的国防产权人民防空地下室,被非法侵占,买卖,给国有资产造成严重损失,也带来了人防地下室管理上的混乱和漏洞。

本文试就人防地下室的产权归属,依据《人防法》执法实践,做一次深入的解读。

一、明确人防工程的性质。《人防法》第二条规定:“人民防空是国防的组成部分”。那么很明显,战时用于人民防空的“结建”人防地下室,是国防工程的组成部分。《中华人民共和国国防法》第三十九条规定:“国家保护国防资产不受侵害,保障国防资产的安全、完整和有效。禁止任何组织或个人破坏,损害和侵占国防资产。”因此,国防资产的“结建”工程未经法律授权,是不得自由买卖的。

二、明确社会团体组织和个人的义务。《人民防空法》第四条规定:“有关单位应当按照国家规定负担人民防空经费”,第十八条规定“人民防空工程包括为保障战时人员与物资掩蔽,人民防空指挥、医疗救护等而单独修建的地下防护建筑,及其结合民用建筑修建的可以用于防空的地下室”,这里简称“结建工程”,这种结建工程,就是第四条指出的“有关单位应当按照国家规定负担人民防空经费”,这是法律义务,是强制性的。通常义务分为三种,即政治义务,经济义务,法律义务,这就是很明确,有关单位修建的“结建”防空地下室,是法律规定的义务,而义务是不具有回报性质的。因此,义务修建的人防“结建”工程,任何单位和个人未经法律授权,是不能随意买卖和变相买卖的。因此,“结建”人防工程的产权属国防资产,是国有资产的组成部分,人防主管部门应理直气壮地承担起管理国防资产的责任。

三、明确《人防法》第五条的法律概念。《人民防空法》第五条规定“国家鼓励、支持企事业组织、社会团体和个人,通过多种途径投资进行人民防空工程建设,人民防空工程平时由投资者管理使用,收益归个人所有。”怎样理解这一条?首先,它与“第四条”和“第十八条”并不矛盾,“第四条”和“第十八条”讲的是义务,第五条讲的是义务之外,在义务之外就有个自愿法则。国家鼓励、支持企事业组织、社会团体和个人投资进行人民防空工程建设,在义务之外,就要体现公平原则,那就是谁投资,谁受益。而且这里还特别强调了是除了“结建”工程以外的多种途径。所以,决不能把义务修建的“结建”工程与“通过多种途径投资进行人民防空工程建设”的工程混为一谈。

四、明确公平原则。为了确保修建人防工程的“义务”落到实处,各地在贯彻《人民防空法》,都出台了实施办法,那就是对因客观因素不能修建“结建”人防工程的建设项目,采取征收易地建设费进行补偿,由人防主管部门统一修建人防工程。如果“结建”人防工程可以买卖,收益归义务投资人,那么,由人防主管部门统一修建的人防工程,就应按投资比例分摊到义务投资人,如果不是这样,那就明显有失公平原则。从现实情况来看,还没有出现利用易地建设费修建的人防工程进行分摊的现象,如果不明确“义务”这个主体,将来就有可能发生“义务”主体要求分割人防资产的问题。

五、明确《人防法》出台时国家对《人防法》的释义。为了贯彻落实《人民防空法》,国家人防办编印了《人民防空行政执法概览》一书,而且经全国人大法工委、国务院法制办,中央军委法制局审定,虽然不是以文件形式下发,但具有可操作性,其中的第二十条就如何理解“人民防空工程平常由投资者管理使用,收益归投资者所有”进行了专门释义。第三点指出:在修建城市居住小区时房地产开发商将房屋卖出后,随着房屋产权的转移,实际上他就不再是投资主体,投资者也随之变成了购买房屋的人。因为修建地下室的投资已摊入出卖的房价之中而随屋卖出。另一方面,各房主是分散的、零散的主体,从个体来讲均无法对人民防空工程进行使用管理。同时,修建地下人民防空工程,国家不仅减让了土地出让金,减免了有关税费,还给予了种种优惠条件。因此,实际上国家也是有间接投入的。综合这些因素,加上防空地下室的特殊性,开发商一旦卖出其开发的房屋,也就不再具有修建防空地下室的投资主体地位。城市居民小区的防空地下室产权应归国家,使用管理权应归人民防空主管部门。

综上所述,人防“结建”工程的产权和管理应属人防主管部门,因此人防主管部门要勇于担当,依法行政,坚决制止“结建”工程在市场中自由买卖的乱象,确保国有资产不流失,确保人防工程快速健康发展。(作者:饶军 九江市人防办调研员、哲学博士)

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